地方探路倒逼铁路改革深入推进

受取消铁路返税等宏观政策调控影响，企业持续融资难以为继。由于铁路投资长期没有赢利，地方铁路公司成立以来，主要依靠铁路建安税和营业税返还这一“核心政策”支撑融资，该政策使公司具备了未来现金流的预期，从而使偿债能力测算这一融资基本条件得以通过机构评审，融资信用得以保障。2014年，国家出台清理地方区域性税收优惠政策，河南省停止铁路建安税、营运税返还政策。目前尚无替代政策出台，低成本的持续融资已无法正常开展。

铁路沿线综合开发业务还需进一步的政策和资金支持。围绕铁路进行土地综合开发，目前看来是提升铁路综合效益，减轻政府长期资金补贴压力的一种有效途径，但是铁路沿线土地开发与通常的房地产开发有很大的不同，它需要在投资铁路的同时，一次性购置沿线开发用地，且开发周期也较长。

新问题不断显现

中国经济时报：因为铁路改革相对滞后，原来的一些旧矛盾依然存在，随着时间的推移必然产生新问题，其主要表现在哪些方面？

王兆坤：今年以来，铁总先后出台了两个文件，一是《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》，对超出可研批复征拆费用10%的出资只能作为资本溢价，计入合资公司资本公积，不计入地方股份，不符合《公司法》《企业国有资产法》等相关法律，损害了地方合法权益。按照这个逻辑，如果工程概算超了，铁总多出的资本金也不能计入股份，只能计入资本公积。二是今年5月份铁总出台了《关于明确铁路企业参与非国铁控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》，对地方控股的国铁项目强行推行委托代建。按照《公司法》规定，项目公司谁控股谁负责，权责对应。自主建设能有效做到“投资、建设、管理、使用”四位一体，通过对项目全方位监督管理，保证建设各阶段、各环节的有效衔接，从而严格控制建设成本，提高管理效率。

进行项目委托代建存在一些问题，主要表现为以下几点。

一是路方代建地方控股铁路项目，就是在自主建设方式中增加了一个环节，权责边界难以划清，项目投资、进度、安全、质量难以控制，不仅增加了监管协调难度，也增加了管理成本，降低了管理效率，得不偿失。二是目前的管理体制，铁总既是规则制定人，又是建设管理人（既是裁判员又是运动员），外部有效监管很难实现。在铁路企业主导的项目建设实践中，超出概算、延长工期的情况经常发生，地方合法权益无法保障。三是在委托代建方式下，无法引入社会投资人，无法解决项目资本金缺口问题。四是不利于培养地方铁路专业队伍，影响地方铁投公司可持续发展。五是违背了责权统一的原则，违背了科学管理的基本规律，委托铁路企业代建可作为一个选项，但绝不能强行推行，只有广泛引入市场竞争，才是做强中国铁路交通网的唯一途径。

改革进展相对缓慢

中国经济时报：新老问题交织，使得地方铁路建设和运营的合法权益无法在制度框架下得到保障，其问题的根本指向是什么？

王兆坤：核心问题在于铁路行业改革进展缓慢。今年，中央指出“推进中央深化铁路改革等决策部署不够有力”。党的十九大报告明确要求：清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。

目前，铁路行业的行政垄断和市场垄断同时存在，制约地方铁路投资公司的发展和地方铁路建设的因素较多。

积极探索出路

中国经济时报：在体制改革尚未到位的情况下，能否在现有环境下寻求突破，为各省份的铁路建设投融资探索出地方模式？

吴勇：地方铁路建设任务十分繁重，资金需求量极大，探索一条地方铁路投融资、建设新模式是目前铁路项目顺利落地的关键。

首先，探索铁路投资建设新模式，吸引社会资本参与投资建设。随着铁路投融资体制改革不断深入和铁总职能转变，地方铁路逐渐转变为以地方政府投资为主。而要缓解地方政府铁路投资压力,落实规划目标，吸引社会资本参与是关键。由于地方铁路普遍收益较低，单纯依靠项目自身收益很难吸引社会资本参与项目投资建设。

为多渠道筹措建设资金，贵州省积极同潜在社会投资人加强联系、共同研究，探索将具备条件的地方铁路打造成大旅游项目，将铁路作为交通基础设施与旅游景点和特色小城镇串联起来，打造集城镇旅客运输、文化旅游、康养地产、山地运动等为一体的符合贵州“大扶贫、大生态、大数据”发展战略的综合开发项目，将铁路票款收入和旅游、特色小城镇建设等开发收益纳入项目算总账，提升项目综合收益，减小地方政府铁路运营补亏压力，保证项目可持续运营，并初步获得社会投资人的认可。

其次，研究铁路EPC模式，推动地方铁路建管模式创新。EPC模式在我国有广泛的应用，但该模式在铁路行业应用尚处于探索阶段。EPC模式对业主来说，具有合同管理简单、责任明确、协调工作量孝有利于设计优化施工方案、保证工期等优点，但也对总承包单位建设管理能力提出更高要求，此模式的利弊还有待进一步观察。铁总《关于明确铁路企业参与非国铁控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》明确要求：“铁路企业要积极参与非国铁控股合资铁路工程总承包投标工作，为项目公司提供施工图设计、物资采购、施工等全过程服务”。若铁总下属铁路企业中标负责项目总承包，如何构建铁路项目EPC模式下业主、监理与总承包单位的关系，确保业主利益得到保障，建设目标得以实现，有待进一步研究。

中国经济时报：地方铁路建设和运营虽然面临各种困难，但是各省份仍在积极进行探索，有哪些值得期许的经验？

陈江：浙江省的做法是设立省级轨道运营平台，将全省轨道交通资源整合，将地方政府控股建设的市域市郊铁路纳入省轨道运营集团统一管理，地方可以集中优势资源搞建设，运营统一委托省级平台公司，减少各地市分散设立运营公司的管理费用高支出，有利于实现全省轨道交通“一张图、一张网”和“一体化”目标；有利于减轻轨道运营企业负担，带动轨道沿线综合开发，打造轨道交通产业。

浙江省轨道交通运营平台是我国铁路建设管理体制改革后，在地方更多地参与铁路、轨道交通建设情况下，全国首个省级轨道交通统一运营管理平台，是铁路体制机制改革创新的浙江实践。