地方探路倒逼铁路改革深入推进

主持人：范思立

嘉宾

王兆坤 甘肃省铁路投资集团总经理

段建新 河南省铁路投资集团董事长

吴 勇 贵州省铁路投资集团董事长

于伟江 安徽省铁路投资集团总经理

朱 桦 福建省铁路投资集团总经理

陈 江 浙江省交通投资集团副总经理

日前，中国铁路总公司（以下简称“铁总”）所属的18个铁路局全部完成了工商变更登记，公司制改革迈出重要一步，且铁总也将在不久的将来跟进。铁路企业公司法人治理结构的逐步完善，有助于厘清企业与政府的边界，实现国铁彻底的政企分开，以及国铁向现代化运输企业的转型。

在目前铁路改革再次提速的大背景下，中国经济时报约请部分代表省政府参与投资、建设铁路项目的投资公司负责人展开讨论。建设资金筹措困难、合资铁路纷纷亏损、各省份投资国有铁路项目但话语权缺失等这些传统痼疾会否有所纾解？尤其是一些制度和政策性困境会否改善？各省份对地方铁路建设运营进行了哪些有益探索？这些观点供大家参考。

老问题尚未根本缓解

中国经济时报：随着铁路体制的改革不断深入，各省份都加快了以省为主铁路建设的步伐，但在地方铁路建设中还存在着市场前景不明、体制衔接不畅等问题，请问在铁路投资和建设中的传统问题有否减轻？

朱桦：上世纪末，中央倡导省部合资修建铁路主要是为了发挥地方积极性，加快铁路建设发展步伐，成立省部合资铁路公司大多以建设管理为主，缺乏对地方股东权益保障机制的顶层设计。从福建省9家合资铁路公司来看，资产规模、线路标准等参差不齐；行政管理上有路局管、有铁总管等，资产和行政管理上的分散化，制约了合资铁路公司治理结构的规范化，加大了公司管理成本，弱化了公司综合经营及竞争实力。截至2016年12月底，9家合资铁路公司平均负债率为54.98%，部分公司负债率已经突破70%，经营风险、财务风险不断加大。

同时，铁路运力利用率较低，现代营销手段应用滞后。经过十来年的大规模建设，铁路运力供求矛盾已大大缓解，部分线路甚至出现运力利用率偏低的状况，这些因素导致合资铁路公司在很长一段时间内难以实现盈利。尽管运力闲置、亏损严重，铁路客货运价格仍旧坚守国家定价，与运输业现代营销手段比如广告、分时间段、区间段票价、运价等无缘。

王兆坤：地方出资压力进一步增大。目前，铁总逐渐减少对新建铁路出资比例，地方政府在铁路建设中的任务由过去单纯的股权管理，向立项、预可研、可研、能评、环评、安评、初设等项目前期工作和项目融资、投资、建设等全流程管理转变。各省的地方控股项目不断增多，项目资本金比例不断提高，由过去的50%提高到70%，个别项目甚至100%；地方出资比例也从过去只承担征拆资金上升为70%以上，甚至个别项目由地方全额出资建设，把投融资压力向地方转嫁，这不应该是改革的方向。从全国范围看，未来几年还要面对更加严峻的五重资金压力：一是新建项目出资多；二是运营项目亏损大；三是控股项目贷款难；四是前期贷款还本压力大；五是利息累计负担重。据不完全统计，“十三五”期间各省份铁路投资总额近2万亿元，如何突破融资困局是考验地方铁路公司生存发展的重大课题。

合资铁路持续亏损。由于受路网限制、运量不足，以及合资铁路公司治理不规范、收入成本核算不透明、委托运营费不合理等多种因素影响，导致铁路项目持续亏损。大部分省份近几年建成投运的铁路大多处于连续亏损状态，亏损数额累积较大，高标准、高质量、高成本建设的高铁投运后，缓解了路网的运输矛盾，解放了既有线的运力，提高了路网的效率和效益，但各种不符合市场规律的弊端挤压了合资铁路和地方控股项目的生存空间，影响了地方铁路公司的生存和发展。

金融货币政策收紧，政府付费PPP模式受限。今年以来，国家持续强化房地产调控，严控资产泡沫，市场流动性大幅减弱。同时，为控制地方政府举债规模，国家对PPP项目政策开始收紧，严禁地方政府对项目提供任何形式担保和兜底，也不允许地方政府以购买服务方式支持铁路、公路、机场项目。一些欠发达地区受财力限制，地方政府按照PPP方式给予铁路项目可行性缺口补贴存在困难，无法保证社会投资人收益，制约了社会资本进入铁路项目。社会投资人参与项目的信心不足，项目融资成本上升，融资难度急剧增大。

段建新：在我国铁路体制改革实施后，铁总既承接了原铁道部的一部分政府职能，仍然拥有国家铁路路网的管理权、运输生产的调度权和运输收入的清算权，又具备了企业主体的法律地位，可以在发展战略、经济利益、权利义务等方面维护自身利益。同时，地方政府为加快本地区铁路建设，在项目规划、建设资金、建设进度、站点设置等方面都要依赖铁路总公司，更多考虑项目的社会效益，忽略了经营性项目的经济考量，铁总往往也以铁路为拉动地方经济作出贡献为由，要求地方政府在合资铁路的投资、建设、经营等方面予以配合。

在这种局面下，地方铁路投资公司虽以股东身份入股合资铁路公司，拥有部分董事、监事等高管名额，但由于合资公司人员基本上均由铁路方任命、考核和管理，地方股东不具有任何约束。建成通车后，项目基本均委托各铁路局运营，在运输组织、定价等运营管理方面不具备决策权，且委托对象完全没有竞争，委托费用居高不下。铁总实行收入统一清算，地方股东难以掌握详细准确的经营数据。铁总既是铁路项目的股东，同时又负责行业管理，项目公司重大经营管理决策很大程度受其影响，以上种种原因造成各地方股东无法深入到项目公司的运营管理，在项目公司的话语权较弱，难以保障自身的股东权益。

在铁路建设中，因设计中的征拆补偿标准较实际标准低、项目公司为加快建设进度对征拆费用审核把关不严等原因，个别铁路项目征拆费用超出概算严重。由于征地拆迁费用一般都由地方承担，造成地方铁路投资公司计划外不确定性资金需求压力较大。

事实上，政策和资金问题是铁路建设的关键问题。几年来，各省份在铁路建设资金需求上做了一些工作，自身发展开创了一定局面，但也受政策限制等种种因素影响，还存在一些需要解决的困难。

缺乏优质经营性资产和经营现金流，铁路建设良性融资机制尚未形成。例如，相关铁路项目股权及企业投资的铁路由于其投资大、收益低、回报期长的特性，一定时期内没有回报。为解决企业缺乏现金流问题，近年来虽然企业在各省政府指导下力争通过铁路沿线土地、物流等相关产业开发来形成“自身造血”可持续融资的良性机制，但由于刚刚见效，规模尚小，距离支撑铁路融资需求还有较大差距，需要加大投入、加快发展。