理性看待城市轨道交通发展规模和发展速度的变化 ——对城市轨道交通发展历程回顾和前景判断

2018年是改革开放40周年，也是城市轨道交通（以下简称：城轨交通）进入快速发展的40年。我国城轨交通是改革开放最富成果性的行业领域之一，因为其始终围绕满足人民群众对美好生活的向往这个根本性主题。根据中国城市轨道交通协会统计数据，截止2017年底，我国城轨交通通车里程增长到5021.7公里，全年客运量达到185亿人次（不含港澳台区域），2017年中国内地城轨交通完成建设投资4762亿元，在建线路6246公里，可研批复投资额累积38756亿元。

然而对行业来说，这两年内坏消息不断，先是2017年8月份内蒙古包头和呼和浩特轨道交通建设被叫停的消息；接着是2018年5月份传出乌鲁木齐3、4号线轨道交通基坑要永久回填的消息。我们不禁要问，城轨交通怎么了？城轨交通的发展还能否持续？快速发展带来了哪些问题？

对此，笔者结合工作经历，进行了一番思考。“建轨道就是建城市”的理念在新时代需要有什么新的内涵？在行业新一轮大发展中，我们面临的核心问题是什么？笔者通过回顾城轨交通发展历程，展望未来形势趋向，在此抛砖引玉，希望能对业内同仁有所启发，以期引起大家共同探讨。由于笔者知识和工作的局限性，看到的问题一定不够全面，仅希望本文引起广大建设者的思考和改进，并对市场开发有所裨益。

一、城市轨道交通发展历程回顾

我国的城轨交通建设发展历程，大致分为三个阶段。

（一）第一阶段：蹒跚学步，以战备目的为主

1965年，我国第一条地铁在北京开工建设，1971 年投入运营。但这是一条以战备为主、兼顾交通的地铁。真正意义上以交通为目的的第一条城轨线路是上海轨道交通 1 号线。1983年，上海市开始重新启动城市地下铁道的规划建设。1990年，上海轨道交通 1 号线正式开工，1994年建成通车。城轨交通的起步初期，我国财力较为薄弱，建设费用主要依靠外国政府的贷款，因而只能购买和使用外国的设备。由于各方面受制的原因，我国城轨交通在2000年以前发展缓慢，年均投运线路仅有4 公里左右。据国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝在2017城轨高层论坛发言回顾，截止1995年时，全国拥有城轨交通的只有三个城市，分别是北京、天津、上海，全国运营的轨道交通一共只有4条线，总里程70公里。1993年，世界上运营城轨交通超过300公里的城市只有5个，分别是纽约、伦敦、巴黎、莫斯科和东京。中国全国70公里和国外一个城市300公里简直是天壤之别。

（二）第二阶段：快速成长，以单条线路为主

2000年以后，城轨交通快速成长，发展迅速，但这个时期的建设基本以单条线路为主，线网概念并不突出，从项目建议书到可研报告，都需要到国家发改委报批。在此阶段国家制订并颁布的两大政策发挥了至为重要的作用。一是1999年国务院办公厅转发的《国家计委关于城市轨道交通设备国产化实施意见的通知》（〔 1999〕20 号文）。文件规定，城轨交通项目无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70％。该文件的出台，使城轨交通装备造价得以大幅度下降，不仅开启了城轨交通装备制造业的春天，而且对于城轨交通整个行业的发展具有重要意义，这成为我国城轨交通取得快速发展的重要原因之一。 二是2003年国务院办公厅印发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）。该通知提出坚持“量力而行、有序发展”的建设方针，以确保城轨交通建设与城市经济发展水平相适应。文件在确定建设城轨交通的“门槛”的同时规定，由国务院审批建设规划，不再一条线一条线审批。这一阶段，北京、上海、广州、南京、长春、大连等城市相继建成了轨道交通，其他不少城市处于筹备阶段。

（三）第三阶段：突飞猛进，以线网规划开启“大跃进”

2008年至2017年是我国城轨交通发展的黄金十年。“没有地铁的城市是一个不完整的城市。”这句广告语点燃了许多大中型城市建造地铁的梦想。这十年时间里，总共有6910.58公里的城轨交通项目获得批复，远远超过之前的年份。国内大部分一般省会级城市在这个十年获批发展轨道交通，并普遍获批两轮建设规划，如合肥、贵阳、南宁、南昌、长沙等城市，均在这个阶段获得国家发改委批复。而在2008年以前，建设规划的批复非常缓慢，考虑到建设规划的申报周期，2009年获批的城市实际上早在2008年以前就开始上报建设规划，实际加快批复的年限是在2009年。特别是2015年以来，城轨交通呈现爆发式增长态势，全国有100多个城市规划了城轨交通线网，形成百城百市同时发展城轨交通的新局面。2016年，按照国务院“放、管、服”的改革要求，国家发展和改革委员会进一步简政放权，形成“国家审批建设规划+省级审批项目可研”的城轨交通项目审批管理体系，进一步优化了城轨交通发展的政策环境。与此同时，新增运营线路大幅攀升，2016 年新增运营线路534.8 公里，首次突破500公里大关；2017年中国内地新投运线路达868.9公里，跨过800公里大关。 

二、城市轨道交通发展前景判断

（一）正确理解“紧急叫停”

2017年8月份，内蒙古多条轨道交通项目均被叫停，其中包头市的轨道交通项目已经进入了建设期。这意味着城轨交通“踩刹车”了。该事件引发一些城市轨道交通建设被点名批评，国家要求发改委对全国轨道交通建设情况重新评估，并在此基础上形成分类管理意见，待国家批准后再启动审批工作。发改委由此慎重对待地方轨道交通项目规划的审批，并且对于轨道交通项目的重新审视层面更加广泛。通过这些，我们可以判断出以往“大干快上”的城轨交通被按下了“暂停键”。在新一届政府、新一轮调控背景下，当国家把“防风险，提振实体经济”作为经济发展的主基调时，仔细寻思，暂停是可以理解的。实际上，这是高层对一些地方、某些领域出现的盲目冒进的纠偏。一些地方大规模搞基础建设，本身是否需要？当前人口规模是否有必要上马基建类项目？这背后与中央高层所讲的，“搞活实体经济、降杠杆、化解金融风险”的整体调控思路是一脉相承的。

（二）理性看待“逐渐收紧”

全国城轨交通建设热潮降温的深层次原因从宏观背景看是随着国内经济增长平稳，2017年以来，特别是2017年下半年，“防风险，提振实体经济”作为经济发展的主基调。城轨交通作为大型基础设施，具有很强的投资属性，被作为宏观经济调控的工具，而经济有周期，所以城轨交通建设也有周期，从波峰到波谷是行业正常现象。站在城市建设民生为本、量力而为的理性立场，从地方财政收入与城轨交通运营补贴支出预算的匹配度看，发改委采取审慎的态度抑制二、三线城市轨道交通建设冲动，规范城轨交通建设就不难理解了。当前，党和中央提出供给侧改革，提出“去杠杆、去产能、去库存”，并大力清理和规范PPP项目，城轨交通行业进入了“新常态”。通过解读中央领导的讲话，以及诸多经济学家的文章和书籍，可以清晰的看出，高层已经认识到“经济发展更要尊重自然规律”，这也意味着我国城轨交通已经进入了成熟期。这个成熟期持续多久，完全取决于后续经济发展周期和城市化进程。一个产业从产生、发展到成熟，直至最后衰败，都会经历这四个周期，潮起潮落、大浪淘沙是正常的现象。