自从20世纪80年代以来，世界上很多国家的铁路运输都在进行改革。改革的前提背景是几乎所有国家的铁路运输市场份额都出现了下降趋势。美国放松了对铁路运输的管制；瑞典、英国、澳大利亚、新西兰等国家则试图探索网运分离的模式，刺激铁路产业内的竞争与产业间的竞争；日本对本国的铁路系统进行了民营化改革。德国对铁路系统进行了一系列改革，这种改革更类似于一种混合模式，在充分吸取各国改革经验与教训的基础上，面对铁路所面临内外部压力，进行了一场相对代价较小的改革。德国模式的特点是在有限的范围内保持了网运的分离，在一定程度上促进了竞争，把铁路运输业务的合作放在了优先考虑的地位。

一、德国铁路改革动因

德国一直是欧洲最大的经济体，也是欧洲交通的枢纽。铁路运输网络的发达完善程度在欧洲首屈一指。1993年，德国的铁路运营里程曾达到4.4万公里，其中4.1万公里属于国家所有。德国统一前，无论是原来西德的铁路还是东德的铁路都出现了不同程度的亏损。西德曾试图对铁路系统进行改革，但收效甚微，铁路成为联邦政府补贴额最大的产业。1990年10月，德国统一后经济实力进一步增强，交通枢纽的地位更加突出。德国为东部地区铁路进行了一系列的造血活动，对相关的国有企业或产业进行了私有化改造，但铁路系统被政府全盘接收。之所以把东部地区的铁路系统保留下来，一是过去西德的铁路基本也是国家所有、国家经营；二是西德的铁路也在亏损，依靠国家的财政补贴才可以经营，没有成功的经验可以在东部地区移植；三是当务之急是怎样先把两个不同的铁路系统整合在一起，维持其正常运转才能有利于东部地区产业的改造和升级换代。

德国的统一也为欧盟以及北约东扩奠定了基础。德国不再是欧洲东西方对立的桥头堡，其交通枢纽地位显得尤为突出。德国几乎处于欧洲的中心地带，陆上交通与水上交通足以把北欧、东欧以及南部欧洲连接起来。1991年，欧盟就铁路运输发出了440号指令，要求成员国对铁路系统进行改革，实行路网分离，至少在财务记账上完成分离，进行基础设施与运输业务的独立核算。同年底，欧洲共同体通过了《马斯特里赫特条约》。作为欧盟内最大的成员国德国也有履行其在该条约中的义务，即逐步降低政府对公共企业的补贴，降低国家债务在GDP中的比重。铁路系统补贴严重，占有公共开支比重巨大，单纯依靠征收燃油税已经难以维持铁路的运营，更不用说对铁路相关设备的更新换代。不对铁路系统进行系统性改革，不利于《马斯特里赫特条约》的执行，不利于德国在欧洲交通地位的凸现，也不利于为本国产业的发展提供强有力的支撑。

造成铁路这一状况的主要原因在于德国的物流发展理念有利于公路运输。由于铁路受政府干预太多，受到公共服务和财政的限制，因而管理效率低下，灵活性比较低。德国统一前，东德、西德的客运和货运市场都在萎缩，到1990年，整个铁路系统债务额达到500亿马克。1993年，两家公司的债务额达到700亿马克，相当于当年营业额的2倍。与高债务相伴的是东西部在轨道上的巨大差异，东部地区设备落后，单轨比例大，电气化程度低，对东部地区的改造需要巨额投资。德国统一后，提出了庞大的交通改造规划，铁路所占份额最大。

1991年，德国决定对铁路进行改革，确定了3项指标来衡量改革是否成功。第一，能否改变铁路垄断的局面，促进铁路内部的竞争；第二，能否改善铁路绩效；第三，铁路的改革能否实现向其他交通方式分流。经过近3年的筹备工作，1993年，德国完成了铁路改革的经济、法律、管理等工作，确立了改革分步走的时间表：第一步是完成政企分离，把铁路从政府经营中分离出来。1994年，原来两个独立的公司合并为一家公司，改革的目标是从管理体制上实行政企分离，把铁路转变为具有经营自主权的股份化公司，政府控股100%。第二步是对路网进行适度分离，逐步放开路网，允许竞争者进入。第三步是在路网分离基础上构建富有竞争力的铁路运输体系。

二、德国铁路改革措施

改革的第一步是1994年1月1日原西德联邦铁路（DB）和原东德国营铁路（DR）完成实质性合并，重组为政府完全控股的股份公司（DBAG）。为加强管理，德国成立了两个专门机构，_是联邦铁路局，主要负责铁路安全，对铁路运输企业的资质进行审查，发放运营许可证，规划铁路投资建设，协调与其他运输方式的衔接，制定铁路技术标准，并进行相关数据的收集和整理。二是联邦铁路资产管理局，依法对铁路资产进行重组，负责吸收铁路改制分流人员，处理铁路相关的不良资产，对原有债务进行无缝接管，并负责进行化解。

改革的第二步是利用3~5年时间继续对控股公司分拆，完成网运分离，为其他运输企业的进入创造条件，确定轨道使用办法及付费标准。运输企业可以通过竞争方式取得轨道的使用权，这也是为了满足欧盟对市场一体化及铁路改革的要求。国内运输企业、国际运输企业以及联合运输企业均可申请进入铁路运输业务。在没有网运实质性拆分前，德国铁路公司按照商业运营，对新进入的运输企业进行商业收费。不过，德国宪法和新的铁路建设法确立了以下原则:联邦政府承担新线建设和旧线改造的资金。即拆分后的基础设施公司作为国家投资的委托人出现，是经营管理者和实际运营者，但不是所有者。轨道公司承担运营和线路维护成本，轨道公司核算路轨折旧费，该项费用由联邦政府承担。铁路路轨等基础设施的所有权归国家所有，在条件成熟的时候可以引进私人资本。

德国铁路改革的_项重要举措是摆脱了国家铁路作为公共承运人的义务。过去，作为公共承运人，铁路公司在没有盈利的线路上依然运营。改革后的模式是将中短途铁路运输服务的提供由联邦下放给各州。各州政府是铁路服务的提供者，联邦政府为此向各州提供补贴。具体而言，开通什么样的短途运输业务由地方政府决定，地方政府可以采取专营许可方式与联邦铁路公司或其他运输企业签订服务协议。这样，联邦铁路公司和其他运输企业平等地展开竞争，这种模式的好处在于地方政府更容易把握本地的交通流量，国家铁路在开展业务时充分对成本和收益进行衡量，在不具备竞争力的业务领域进行适当退出，同时也为其他运输企业的进入创造了条件，通过竞争，提升了服务质量，也改变了公众对铁路运输的印象。