2012年5月18日，铁道部出台14条意见鼓励和引导民间资本投资铁路即《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见（铁政法[2012〕97号）>（下称《意见》）。《意见》明确，投资铁路向民间资本完全敞开大门，市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。这一举措进一步明确了民间资本投资铁路的相关政策措施。笔者认为，这是继温州金融改革后，我国对实体经济垄断领域的又一改革。但是，紧接着如何把握好民资投资的力度、如何降低民间资本投资铁路的风险、如何协调好社会整体经济效益和引入竞争机制之间的关系等等，仍然具有现实意义和研究价值。

一、法条分析

《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》）第七条规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。

在我国学界多将其看做是我国反垄断适用除外制度，甚至看做豁免制度，范围包括铁路、电力、供气、供水等自然垄断行业;农业、金融、保险等国家特许垄断行业。但是笔者更倾向于将其看做一种国家的政策保护。因为在我国《反垄断法》中，并未以法条形式明确规定“铁路、民航、石油等行业不适用本法”，所以这并不是严格意义上的除外适用;同时对比第十五条明确规定的豁免情形，可以看出，我国《反垄断法》中并没有对铁路等行业的明确定性。所以，笔者认为，第七条只是一种具有政策导向的原则性规定，即基于社

会整体经济效益对关系国计民生的行业给予的特殊保护。

二、民资投资铁路的利弊分析及面临的问题

积极意义：

首先，可竞争市场理论表明，只有潜在的竞争者的压力才能构成对现有供给者的有效约束。因此，将民间资本引入铁路建设，承诺平等准入、公平待遇有利于引导国企调整产业布局，将竞争引入铁路行业的发展，将发展空间留一些给民间投资主体，可以防止国企过度扩张。

其次，铁路建设具有投资周期长，投资量大的特点，随着我国铁路运营里程的不断扩大，单靠政策投资和国家银行的政策性贷款难以满足巨额资金的需求，因此，借助曰益增强的民间资本力量有利于我国铁路行业的繁荣发展。

再次，鼓励民间资本通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与铁路非运输企业改制重组，有利于铁路体制改革，确立铁路运输企业市场主体地位提高市场竞争能力，创造良好市场环境。

消极影响及面临的问题：

民间资本的投资信心较弱，民间资本的最大特点是趋利，追求利润回报是其投资的根本动力。而众所周知，铁路建设项目投资巨大，投资回收期长，收益不确定性，专业性强，随着各方面的成本在不断上升，要承担很多公益性的运输，加上铁路运输的定价权没有放开，线路的调配权统一拿握在铁道部手里，民营资本投资的兴趣不会太大。同时，民资进入铁路领域并没有合适的退出机制，投资铁路的周期长，流动性弱，一旦民间资本想要抽离很难，没有适当的退出机制，很容易导致民间投资人陷入资金困境。

由于投资全面开放忽视铁路的准公共性质，从《意见》可以看出，民间资本可以投资包括铁路干线、客运专线、城际铁路、煤运通道、铁路工程、客货运输等核心领域，笔者认为，投资的全面开放固然好，可是铁路具有一定的准公共物品性质，承担着某些公益性运输，有些是不能通过市场供给，必须国家政策调整，我们不能因为《意见》中的全面开放就忽视了铁路的准公共性；同时对于领域的规定也很原则性，并没有多少实践指导价值。

《反垄断法》等法律法规的保护不利于打破铁路的合法垄断局面，由于《反垄断法》中并没有关于合法垄断行业的规定，像铁路、石油、电力等行业是国家产业法所允许的合法垄断，要调整必须修改一系列的产业政策和相应法律法规。民资投资铁路导致主体多元化，引入竞争机制之后势必要求《反垄断法》对其进行一定的规制。因此，如今的反垄断法对这样一方面规定过于模糊，不利于下一步铁路行业市场竞争的良性发展。

三、建议

推动《反垄断法》的修改及实施细则的制定进程。《反垄断法》第七条保护着石油、电信、民航、铁路等事关国家经济大局和安全范畴的行业，这意味着大多数垄断企业超越于《反垄断法》之上。所以，要想贯彻实现铁路对于民资真正的全面开放，国家相关部门必须出台打破垄断行业的可操作性细则或者修改《反垄断法》。笔者建议在《反垄断》中单列一章明确对铁路、石油等合法垄断行业的规定，提高法律的可操作性。同时，介于政策性和地方利益的考虑，行政垄断的存在也是阻碍民资进入的因素之一，所以要把打破行政垄断作为重点，并制定详细的措施。

制定配套的《铁路投资法》成为必然由于此次的《意见》都比较原则性，因此基于民资进入规范化的考虑，笔者建议尽快出台《铁路投资法》，对民资投资铁路进行细节性规定。

首先，细化民间资本进入的标准、方式、比例、领域。由于铁路的准公共物品性质的考里，民间资本要达到某个最低标准才能投资对于哪些领域适合开放哪些领域不适合开放都要有明确界限；对于民资进入的方式应当以列举加概括的方式予以明确;同时，由于铁路依然是关乎国民经济的重要领域，因此要明确划分出必须由国家绝对控股的领域，或者规定民资参股比例的上限。

其次，要完善民资退出保护机制。由于铁路的投入周期较长，而民间资本大多对流动性的要求较高，建议建立流动基金库，在民资提出合理的请求退出铁路投资时，启动基金库，可以保障民资抽出，解决资金困境。

加快体制改革带动对民资投资的开放。由于《意见》的出台，业内纷纷表示用民资投入能够带动铁路部门政企分开的体制改革。可是，在笔者看来，铁路部门的垄断局面不仅仅要靠市场，根源还是体制问题。铁路部门集路网垄断者、主导运输商、价格制定者、运行总调度、行业管制者和行政性执法者多重角色于一身，政企不分和垄断形象已经根深蒂固。在这种体制下，民间资本即便进入，也面临着丧失控制力的窘境。因此，想要真正扩大民间资本的进入，必须分清主次，只有加快实现铁道部门的体制改革，才能真正做到《意见》中所提到的平等公平，民营资本才能真正扛起推动我国铁路建设发展的大旗。