日、英两国铁路事业民营化改革及其启示

受到高额负债和高铁事故等的影响与冲击，我国铁路事业的民营化改革已经是大势所趋。在国际上，铁路事业民营化改革自上世纪80年代就开始兴起，影响波及很多国家和地区，不少国家和地区也都取得了一定成绩，发现了一些问题，本文拟梳理、比较代表性国家——日、英两国国有铁路民营化的改革内容和相关困境，以期望为我国改革提供启示与借鉴。

一、改革内容

日本国铁的民营化改革主要受到解决赤字和债务问题的驱动，核心内容包括：

1.将国铁分割为多个集团。其中核心的包括6家JR客运公司，本州3家，北海道、四国、九州各1家，和一家JR货运公司。分割国铁主要是基于地域特性、管理效率和市场竞争等考虑。铁路事业具有较强的地域性，无视区域特性的单一管理难以实现有效经营。另外，国铁是一家拥有40万员工的大型组织，已经远远超过了有效管理的边界。最重要的是，分割可以为市场竞争提供微观经济基础，像在运输繁忙的区域，不同运输企业和运输模式的存在为企业改进自身经营提供了强大的动力与压力。

企业民营化主要采取特殊公司化的形式。JR客运、货运公司在最初作为国铁100%现物出资的特殊公司而存在，接着国铁再负责逐渐处理各公司的股份，使它们向纯粹的民营公司过渡。特殊公司化一方面可以提高企业在人事、财务和业务等方面的经营自主性，在有限的条件下尽可能地隔离政治、行政等干预，另一方面是带有策略性，可以减少完全民营化带来的冲击和阻力，根据发展态势灵活选择后续政策。

放松规制。民营化后，JR同“民铁” 一样，受《铁路事业法》的规制，不过随着民营化的深人，相关规制都有放松的倾向。例如价格规制，原来确定、变更都需得到运输大臣的认可，但从1997年起，运输大臣只根据综合成本方式的原则，对运费的上限进行认可，在上限范围内的，经营者通过申请，可以自行设定、变更。还有车辆、设施等安全规制，运输省的限制也越来越缓和，而且除事故报告义务外，各种限制都已经缺乏具体的标准和干预的手段。

4.设立国铁清算事业团。该特殊法人继承国铁大部分债务和相当员工，全权处理继承债务、剩余资产和剩余职工再就业等事项。国铁清算事业团的设立具有策略性，一方面是将国铁改革的疑难课题剥离，留待慢慢解决，另一方面是方便民营化的顺利推进，减少当事企业的不满，突出民营业绩，让民营化获得更多的社会支持。

不列颠铁路（BR）的民营化改革主要是受到当时民营化思潮的影响，核心内容包括:

将BR分割为数十家公司。包括25家地区型客运公司，分别专门提供伦敦圈通勤、城际、区域客运服务，且为有利于竞争，在同一线路上设多家公司；3家地区型货运公司，这3家公司在运行轨道、区域上有相当比例的交叉，故存在直接竞争的关系，另有多家全国型的集装箱、快递、包裹等专营货运公司；3家机车租赁公司，通过租赁契约为客运公司提供机车等设备，独立于客运主要是为了防止客运部门因拥有机车而抬高市场进入壁垒；十几家设备维修公司，主要提供线上和机车维护服务；基础设施公司（Railtrack），这是BR分割与日本国铁分割的最大区别——“网运分离”，Railtrack专门负责路轨、信号设备的保有、维护和时刻表的调整等业务。

企业民营化综合运用了出售和特许经营等方式。货运、机车、维修公司采用直接出售的方式，国有单位需尽快撤出。客运公司采用特许经营的方式，不出售股票，理由是很多客运公司不可能自我盈利，故私人部门不可能真正接手，同时客运服务主要是基于广泛的社会、经济目标，而非狭隘的商业目标，保留国有的方式便于通过合同设定、财政补贴等手段保障一定水准的服务。Railtrack公司开始属政府所有，中间完成了股份制改革，并一度出售给私人，但运营效果甚是糟糕，故最终又回归国有，且明确规定了公司不以股利为经营目标。

新设专门规制机构，亦重新明确原有相关部门的相关职责。专门设立的规制机构有铁路规制办公室（0RR）和铁路客运特许经营办公室（0PRF），前者负责的事项有Railtrack的网络接入和运费制定、运输企业的公平竞争、消费者利益的保护等，后者负责的事项有设定最低服务标准、分配补贴、管理经营合同等。原有部门主要有卫生与安全执行局，负责与皇家铁路视察员等监管铁路行业的安全事项；还有主管交通的国务秘书、交通部、地方客运部门等，以及议会和所属专门委员会等，也都在民营化中、后具有相应之职责。

二、改革困境

日、英两国铁路民营化改革都取得了一定的成绩，不过也出现一些或同或异的严重问题。日本的问题主要有：

三岛公司边缘化问题。民营化改革期望达到改善企业激励和经营效率、进而臧轻财政和税收负担之目标，但这些目标的实现还要有赖于民营以外的其他条件。例如JR北海道、四国、九州公司，管理层和员工不是不努力，但受到市场容量、地理条件和经济结构等深层次制约，还是年年亏损，为维持运营而只能削减人员、降低服务质量、降低安全支出、抬高票价等。三岛公司在持续亏损下能够勉强维持，在很大程度上是依靠了经营稳定基金，该基金是日本民营化的创举，不过随着客观形势的变化，稳定基金的利用率已经越来越低，收益持续减少，而要再依靠已经民营化的本州三公司来补贴三岛，恐怕在操作上很难具有可行性，在法理上也缺乏依据。

安全问题。民营化的直接效果是企业自主性的提高，如果竞争、规制等条件符合要求，那企业自主性除了可以提升企业效益，还可以让企业员工、消费者等享受企业带来的好处，提高事业公共性程度。但如果竞争、规制等条件欠缺，那遵循经济学的自利假设，企业自主性提高必然会损害事业经营的公共性成分。典型的如安全服务，生产过程复杂且难以观察，不适于消费者亲自评估，所以民营公司可以在几乎不影响收益的前提下，削减人员、减少培训、减少安全设施投资等，以大幅降低成本，实现更多利润。然而，安全事故一旦发生，企业、特别是企业外的主体都将承受不可估量的金钱和非金钱损失，给社区和社会安定带来重要影响。例如JR运营后的各项安全建设，尤tc较与1BSS其是在桥梁和隧道等老朽设施的更新、交叉路口的改良、雪崩和塌方等安全运输防护设施等方面，投资比民营化前几乎减少了一半，安全隐患不断积累。