1妥善处理好铁路历史债务问题

铁路是国民经济的大动脉、国家重要基础设施和大众化的交通工具，在我国经济社会发展、国防建设和为民生服务等方面具有十分重要的作用，为社会主义现代化作出了重大贡献。经过多年的发展，我国已形成了初具规模、功能比较强大、装备先进的现代铁路网。截至2012年底，全国铁路的营业里程已达9.8万km，居世界第二位。高速铁路的运营里程达到了9356km，居世界第一位。2012年我国铁路完成旅客周转量9812亿人•km，货物发送量38.9亿t，货物周转量28891亿t_km，总换算周转量3.9万亿fkm，均位居世界第一位，有力地支持了我国经济平稳快速发展。然而，由于铁路政企不分，从20世纪80年代铁路实行“大包干”开始，铁路的建设发展资金就大部分由铁道部自建自筹，致使铁路的负债也不断增加。尤其是2008年以来，铁路系统按照国务院批准并调整的《中长期铁路网规划》，在各大银行对项目贷款给予承诺的情况下，以铁路建设资金为依托，大量使用债务性资金，密集开工建设了一批重点建设项目，基建投资从2007年的1790亿元，迅速增长到2008年的3376亿元，2009年的6004亿元，2010年的7075亿元。在建成一大批重点项目的同时，铁路也积累形成了巨额债务。截至2012年三季度末，铁道部总资产为4.3万亿元，负债2.6万亿元，资产负债率达到61%。

近年来，随着还债高峰的到来，铁路运输成本费用急剧上升，再加上铁路承担了大量的公益性运输支出，致使铁路出现持续亏损。这一状况如无有效对策，将会愈演愈烈。政企分开后，按照国务院批复精神，原铁道部相关资产、负债和人员全部划人中国铁路总公司。因此，妥善处理好原铁道部及下属企业的历史债务问题，有效化解铁路总公司的财务风险，这既是确保铁路总公司良好起步的当务之急，也是保持铁路可持续发展的重要前提。当前应在中央政府统筹协调下，按照尊重历史、合理区别、分担解决的原则，综合采取各项措施，尽快妥善处理。

可按线路的不同属性合理分担解决

分析目前铁路债务构成，大部分是国家发改委批复的固定资产投资项目债务，其余是原铁道部批复的投资项目债务。对这些历史债务，应区分公益性铁路和经营性铁路的不同属性。属于国土开发、支持区域经济发展、打通国际通道等重要战略意义的公益性铁路建设所形成的债务应由国家承担，经营性线路建设产生的债务可由中国铁路总公司通过加强经营管理、增收节支来消化解决。

可按贷款不同性质分类解决

对中央政府支持发行的铁路建设债券等债务，可由国家进行债转股处理；对国家开发银行等政策性银行贷款可实行停息挂账；对其他商业银行贷款可由国家财政给予适当财政贴息，以切实减轻铁路总公司的债务负担，确保铁路运输企业顺利起步，良性运转。

2政企分开后的铁路建设投资问题

铁路管理体制改革的目的是为了更好的持续发展，核心是理顺关系，转变职能。近些年来，尽管铁路的建设发展很快，但铁路运输能力总体紧张的状况依然没有得到根本的转变，铁路在国民经济中的“瓶颈”制约并没有完全消除。无论是按照全面建成小康社会的国内发展目标要求，还是与发达国家相比，中国铁路必须继续加快建设发展。按照“十二五”铁路发展规划，到2015年，铁路运营里程要达到12万bn，也就是说，近三年内要确保投产新线2万kni以上，每年完成的投资规模和投人运营的新线数量都在高位运行，确保建设资金来源，实现“十二五”规划目标的任务十分艰巨。

虽然铁路实施政企分开后，铁路总公司仍然“负责拟定铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议，负责建设项目前期工作，管理建设项目”，但仅靠铁路总公司自身筹资必然难以为继，铁路建设的投融资体制也必然要随之改革与改变。

理清建设责任，明确投资主体

政企分开后，应根据铁路建设项目的服务功能和不同属性实行分类建设，由国家、铁路总公司和地方政府分别承担建设投资。一是对于跨区域的路网干线，由铁路总公司承担建设责任，投资主体应实行多元化。其中，具有国防、国土开发、路网干线、国际通道等重要战略意义的公益性为主的铁路，建设资金应以中央预算内资金投人为主；区际干线铁路以及支持区域经济发展、资源开发等部分公益性线路，国家给予一定比例的中央预算内资金补助，沿线地方政府承担部分投资。二是对于服务地方经济发展的城际铁路建设，逐步实行由地方政府为主投资建设，铁路总公司给予帮助指导，保持城际铁路与国铁干线枢纽互联互通、紧密衔接、技术标准体系统一。三是对于支线铁路和专用铁路，进一步扩大市场开放，鼓励社会资本、民间资本投资建设，铁路总公司在路网接轨、直通运输等方面给予大力支持。

推进投融资体制改革，拓宽资金来源渠道

贯彻国务院关于推进铁路投融资体制改革的总体要求，鼓励和引导民间资本投资铁路，积极探索融资的新思路和新途径，形成多元化的投资格局。一是对预期效益较好的煤运通道、客运专线等项目扩大路外融资比例，吸引更多的社会资金参股。二是鼓励地方和企业控股建设经营城际铁路和支线铁路，积极推进城际和支线铁路实施股权置换，实现由地方政府控股经营。三是对部分收益较好的已运营项目，采取股权转让、以存量换增量等方式吸引社会资本进人。四是研究建立国家铁路发展基金，以中央财政投人为引导，搭建吸引社会和民间资本投资铁路的平台，提高社会资本投资铁路的吸引力。

国家对铁路总公司债务性筹资给予支持，创造良好外部环境

一是保持铁路债券发行力度及规模，确保铁路总公司和所属运输企业可以持续获得银行贷款，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。二是对在建和新开工项目按项目银行贷款需求签订贷款合同并及时兑现。三是对铁路建设和运营实行适度宽松的信贷政策，必要时安排专项信贷规模，以确保新体制下铁路建设的持续发展。

3市场化经营与公益性运输问题

中国铁路政企合一的管理体制已经60余年，之所以直到今天才实行政企分开，是有其深刻的历史原因和深厚的社会背景。这里既有国家、社会和民众对铁路行业多元目标的要求与制约，也有铁路自身发展滞后难以满足市场需求的困境与束缚，有其一定的合理性与必然性。纵观世界发达国家铁路的市场化进程，也大都遵循了这一规律。由于铁路行业不同于一般企业的特殊地位和作用，决定了铁路在争取自身良好经济效益的同时，必须切实承担和履行好社会责任，统筹兼顾社会效益和总体经济效益。实施管理体制改革后，国家和铁路总公司如何按照新的职能定位，妥善处理好铁路市场化经营与公益性运输关系，对改革的成败具有重大影响D